浅议土地开发整理工作存在的问题及改进对策
毛志芳 刘湘媛 郑勤华
（江西省煤田地质局测绘大队 330001）
摘要：本文首先从我国当前土地利用面临的两个突出问题入手，阐述了土地开发整理的内涵及其在城市化建设中的必要性。接着，提出了土地开发整理工作中存在的一些问题及困难，并就解决这些问题与困难的对策措施提出几点建议。
关键字：土地开发整理 城市建设
土地区别其他物品在于土地不是前人的劳动成果，而是自然产物。土地的产生和存在是不以人类的意志为转移的，人类劳动可以影响土地利用，但人类却绝对不能创造出新的土地。以上就是土地物质的自然性，土地的自然特性决定了土地面积是有限的。由于我国当前土地利用正面临两个突出的问题：一是人口不断增加，为了保证十几亿人的吃饭问题，就必须在保证现有耕地数量不减少（或人均耕地拥有水平不下降）的基础上努力增加耕地；二是实现现代化，需要加快推进工业化、城市化进程，这又不可避免地还要占用部分耕地，然而由于以前人类不合理的土地利用，导致耕地数量锐减。新《土地管理法》实施以来，我国执行世界上最为严格的耕地保护制度。此后，耕地锐减的势头虽然得到了有效地遏制，但是耕地减少的趋势依然存在。
随着人口的增长和社会经济的发展，人口和土地之间关系日趋紧张，在耕地后备资源已被大面积开发的同时又要加强生态环境保护和建设。为了缓解我国尖锐的人地关系，必须转变土地利用方式，走集约利用，内涵挖潜的路子，这是实现土地可持续利用的必然选择。一方面，要大力推进土地开发整理，促进土地资源的合理利用，尽可能多的增加耕地，改善生态环境，提高耕地的综合生产能力。另一方面，要加快城市化建设，促进工业化发展，强化城市集聚功能，提高农村人口的消化和吸收能力。
一、土地开发整理的内涵
土地开发整理就是在一定的生态经济范围内，按照土地利用总体规划或城镇体系规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律、工程、生物等措施，对土地利用状况重新进行布局安排、结构调整，既开发利用又治理保护，从而提高土地利用率和土地质量，增加耕地，改善生产、生活条件和生态环境的一种土地利用新方式（或活动）。它是促进土地资源利用方式由粗放型向集约型转变的重要手段，它对保护耕地、促进国土资源可持续利用、加快农业现代化和城市化进程等方面都具有深远的社会经济意义。
二、土地开发整理的必要性
（一）土地开发整理为城市化进程创造了最基本的条件。
农村城市化进程的不断推进，是社会和经济发展的必然趋势，是迈向现代化的必由之路。城市化进程也是衡量一个地区生产力发展水平的重要标志。但要推进城市化进程，就是要不可避免地占用一定数量的耕地。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，土地整理新增有效耕地面积的60%，可折抵建设占用耕地补偿指标，这对解决建设用地指标不足起到了积极的作用。而土地整理折抵指标的获得，不仅是用地指标的增加，而且为农民建房、乡村企业等一般性项目的开发提供了用地保障。由此可见，土地开发整理无疑是落实耕地平衡有效措施，并为推进城市化进程创造了条件。
（二）土地整理开发可为城市化建设增添外在的发展动力
从规划角度看，土地开发整理规划与中心村规划、城镇体系规划、城市总体规划相衔接，有利于指导旧镇、旧村改造，有利于城镇路网、水系、绿化带等基础设施的延伸和展开。从建设角度看，土地开发整理规划的正确实施，是对城市化建设的有益补充。通过土地开发整理，实现了“田成方、路成网、渠相通、林成行”的现代农田格局，虽然不可能对中心村、行政村给予全面调整改造和综合整治，但是对村际之间的交通道路、水系渠道、田园绿化都会给予布局安排和配套建设。
（三）土地开发整理可为城市化建设输送更多的城镇居民
城市化的发展，要求城市人口有相应的增长；城市经济的增长，对劳动力也提出了新的需求。专家认为，从全国城市化的总体发展趋势分析，未来的20年，随着国家工业化和现代化的发展，我国城市人口必将有一个较快的增长，城市化水平将由1999年的30.9%，提高到2010年的38%左右，2020年的45~50%。1998年我国城镇人口将近4亿，10年后城镇人口将会超过5亿；20年后，城镇人口将会达到7亿多。显然，这些新增城镇人口，主要应该从农村转移过来。
三、土地开发整理工作中存在的问题
土地开发整理也是世界上发达国家的成功实践。土地开发整理的过程，就是合理配置、集约利用土地资源，提高土地质量，增加耕地面积，改善农村生态环境的过程，也是促进迁村并址、“空心村”改造，加强集镇与村庄、中心镇与中心村建设，推动农业现代化的过程。因此，土地开发整理，不仅是保障土地供给，支持城市化建设，而且有利农业规模经营，提高生产效率，发展效益农业，增加农民收入，直接推动农业现代化建设。然而，在土地开发整理的过程中也遇到了不少的问题和困难，其主要有以下几个方面：
（一）土地整理的潜力逐渐不足。随着土地整理工作的开展，大面积潜力足的地块相继完工，边角地，中低产田的整理难度会增加，整理成本也随之增大，
（二）专业人员少，土地整理技术人才缺乏，土地规划部门的工作人员工作量增多，技术水平达不到上级部门对报件质量的要求，耽误了工作的完成，影响了土地整理的质量。
（三）土地整理补助标准偏低，影响有些镇村土地整理的工作积极性。
（四）中央下拔资金开展的土地整理获得的新增耕地不计省厅的建设用地折抵指标，使基层国土资源部门对中央下拔资金进行土地整理项目缺乏主动性和积极性。
四、解决土地开发整理工作问题的对策措施
土地开发整理是一项利益十分敏感的行为，也是一项政策性很强的工作。没有过硬的基层工作本领和过细的群众工作方法，就不可能动员干部群众，共同参与到土地开发整理中来，也不可能最大限度地保护农民的合法权益，反而会阻碍土地开发整理工作的深入发展。显然，要继续抓好土地开发整理，主动支持城市化建设，必须有效克服以上困难和问题，可以采取以下几点对策措施：
（一）加强对土地开发整理工作的领导。土地开发整理工作涉及资金投入、水土保持、环境保护等诸多方面，因此要把土地开发整理工作列入政府的主要内容，实行行政首长负责制的政策措施，同时应建立土地开发整理中心或相应机构，具体做好土地开发整理工作的实施，并实行年度目标考核。
（二）抓好土地开发整理规划、计划的落实。在调查研究的基础上，要依据土地利用总体规划，编制好土地开发整理专项规划，在此基础上做好年度计划，会同计划部门根据下达的年度计划和用地需求分析，分解落实耕地开垦计划任务，分类指导，分步实施，抓好落实。同时要根据耕地后备资源的实际，及时落实相应措施，积极开展异地开垦耕地合作，确保耕地占补平衡和经济建设用地。
（三）多方结合抓好土地整理工作。要根据上级有关精神，为促进农业、农村现代化建设，土地整理工作要与标准农田建设相结合，与小城镇建设相结合，使各种资金得到集中使用，工程技术标准得到统一，有效提高工程建设进度和质量。并通过对田、水、路、林、村的综合整治，不仅使土地整理工作达到增加耕地面积和获得折抵指标的目的，提高土地的利用率和利用效益，还有效改善农业生产条件和农村居住环境，加快农业、农村城市化进程。
（四）做好土地开发整理资金的征收使用管理工作。根据《土地管理法》的规定，积极做好耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、土地复垦费等的征收工作，并实行专款专用。每年初，由土地、财政根据年度耕地开垦计划任务，做好资金补助预算，经政府批准后，根据项目、按工程进度分期到位，即项目立项后拨30%，竣工验收后拨40%，种上农作物后拨30%，充分保证了耕地开垦的质量和新垦地的有效利用。在此基础上，进行多渠道筹措资金，鼓励企业和个人投资土地开发整理，增加土地开发资金的来源。
（五）加强有关政策的研究。为保证土地开发整理工作的顺利开展，服务经济建设，要根据本地实际的具体工作开展情况，及时做好相关政策的调研工作，重点加强对土地开发整理资金投入机制、开发整理土地的使用及合理流转、促进农村居民点的整理、土地整理折抵指标的有偿调剂使用等方面的政策调研，使土地开发整理工作在资金、政策等方面有充分的保障。
参考文献：
- 叶增饭：土地开发整理与城市化建设，浙江省土地整理中心；
- 汪德：浅析土地开发整理与推进农村城市化进程，中国城市化网站；
3、范树印、许建斌：探索土地开发整理新路·中国土地，2002年第8期，P.39~41；
4、 蒋一平：土地整理不能缺少生态评估·中国土地，2001年第3期，P.30~31；
5、浙江省城市化办公室：城市化进程明显加快成效显著·城市论坛，2001年第9期，P.4~10；
6、叶成良：土地开发整理应有全局观和时代观，金华市国土资源局；
|
